La participation des usagers dans les centres d'accueil pour demandeurs d'asile


SOMMAIRE


INTRODUCTION

I. Le dispositif français d’accueil des demandeurs d’asile

A. Migrant, demandeur d’asile, réfugié : quelles différences ?

B. Les acteurs de la politique de l’asile

C. Le panorama des dispositifs d’hébergement

D. L’hébergement en CADA

II. La participation et l’expression : un droit des usagers

A. Les dispositifs réglementaires de participation et d’expression

B. Les travaux de l’ANESM

C. Les travaux de la FAS

D. Les limites à la mise en place des dispositifs dans les CADA

III. La participation des usagers dans les CADA de la région des Hauts-de-France

A. L’étude réalisée auprès des professionnels

B. L’avis des usagers

CONCLUSION



INTRODUCTION


Depuis l’été 2015, l’Union européenne (UE) connait un afflux sans précédent de migrants. Cette crise migratoire, quotidiennement au cœur de l’actualité et des déclarations politiques, désigne un phénomène d’augmentation du nombre de migrants arrivant dans un pays ou une zone géographique. Cette notion subjective intervient lorsque le flux migratoire devient trop important et pose un problème au pays d'accueil.

Les statistiques de l’Office statistique de l’UE évaluent le nombre de demandes d’asile[1] dans les 28 pays de l’UE à 1,32 million en 2015, 1,26 million en 2016 et 0,7 million en 2017. Bien qu’en diminution sensible, ces chiffres demeurent historiquement élevés[2] et doivent être rapportés au contexte international. Le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés a enregistré en 2016 le plus grand nombre de personnes victimes de migrations forcées depuis les cinquante dernières années[3] : 65,6 millions (dont 2,8 millions de demandeurs d’asile). Cette situation est due essentiellement aux conflits et au terrorisme qui frappent le Proche et Moyen-Orient.


Une personne fuyant son pays craignant – avec raison – d’être persécutée ou que sa vie est en danger, peut demander une protection dans le pays qui l’accueille, elle devient demandeur d’asile. Ce droit d’asile est un droit de l’homme fondamental reconnu par la Déclaration universelle des Droits de l’Homme (1948), la Convention de Genève (1951) et la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (2000).


En France, les demandeurs d’asile sont pris en charge par des acteurs et des dispositifs dédiés. Ils bénéficient de droits spécifiques (par opposition au droit commun) précisés dans le Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. Une offre de prise en charge est proposée avec des conditions matérielles d’accueil spécifiques, dont un hébergement. Le dispositif national d’accueil des demandeurs d’asile regroupe deux types d’hébergement : les Centres d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA) et l’Hébergement d’urgence pour demandeurs d’asile (HUDA).


Les CADA constituent une catégorie à part entière d’établissement social à l’article L. 312-1 du Code de l’action sociale et des familles (CASF). La loi n°2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale renforce les droits des usagers, dont la participation et l’expression des personnes accompagnées qui peut prendre deux formes : la participation de l’usager à sa propre prise en charge (article L. 311-3 du CASF) et la participation à la vie et au fonctionnement de l’établissement (article L. 311-6 du CASF). Les CADA sont concernés par la mise en place de ces dispositifs de participation.


Au sein des CADA, les usagers appartiennent à trois catégories : demandeur d’asile en attente d’une décision quant à sa demande de protection, demandeur d’asile ayant reçu une réponse négative ou réfugié ayant obtenu une protection internationale et en attente d’un relogement. Ces usagers sont vulnérables sur le plan de la santé psychique et physique[4]. Les facteurs de vulnérabilité sont multiples (exil, exclusion, précarité) et peuvent révéler ou aggraver des traumatismes du passé (torture, guerre, situation d’attente, exclusion, discrimination). Ils vivent des ruptures multiples : perte de repères culturels, situation de deuil vis-à-vis de son environnement, de sa famille, de son passé. Ils peuvent être vulnérables sur le plan de la santé en fonction de l’état épidémiologique de leur pays d’origine et sur le plan sociojuridique (barrière de la langue, manque d’information, situation d’attente, conflits avec l’entourage, absence de revenus).


Dès lors, participer à la vie et au fonctionnement d’un CADA peut paraître très éloigné de la préoccupation quotidienne des usagers. Ce constat amène la question suivante : les dispositifs de participation et d’expression des usagers à la vie et au fonctionnement, mis en place dans les CADA, sont-ils effectifs ?


La partie I propose une présentation du dispositif français d’accueil des demandeurs d’asile. La partie II est consacrée aux notions de participation et d’expression des usagers à la vie et au fonctionnement des établissements du secteur de l’inclusion sociale. La partie III est consacrée à l’étude réalisée auprès des professionnels et des usagers des CADA de la région des Hauts-de-France.


I. Le dispositif français d’accueil des demandeurs d’asile


A. Migrant, demandeur d’asile, réfugié : les différences


Nous utilisons de très nombreux termes pour qualifier les personnes quittant leur pays :

  • « Apatride », toute personne dépourvue de nationalité ne bénéficiant pas de la protection d’un État. Contrairement aux réfugiés, elles ne sont pas forcément persécutées et la plupart vivent encore dans leur pays de résidence habituelle.

  • « Clandestin », toute personne, ni réfugiée, ni apatride, résidant dans un pays étranger sans titre de séjour officiel, d’où leur autre nom de « sans-papier ».

  • « Débouté », toute personne dont la demande d’asile a été refusée, devant quitter le territoire si elle ne peut prétendre à un autre statut.

  • « Demandeur d'asile », toute personne ayant fui son pays parce qu'elle y a subi des persécutions, ou craint d'en subir et qui est en quête d'une protection internationale. Cette personne devient demandeur d’asile quand elle demande au pays accueillant de lui accorder cette protection.

  • « Déplacée », toute personne ayant été forcée de quitter son lieu de vie, mais demeurant dans le même pays.

  • « Dubliné », toute personne dont la demande d’asile relève d’un autre État européen, en application du règlement européen dit Dublin III.

  • « Émigrant », toute personne quittant le pays où elle se trouve, au moment où elle le fait.

  • « Émigré », toute personne ayant quitté son pays, pour un autre endroit, afin de s’y installer durablement.

  • « Étranger », toute personne n’ayant pas la nationalité de l’État dans lequel elle vie.

  • « Étranger primo-arrivant », toute personne en situation régulière vis-à-vis du droit au séjour sur le territoire français et signataire du contrat d’intégration républicaine.

  • « Exilé », toute personne contrainte de vivre dans un autre pays que celui où elle souhaite vivre.

  • « Immigrant », toute personne qui immigre ou qui vient d’immigrer.

  • « Immigré », toute personne née dans un autre État que celui où elle réside. Un immigré peut ne pas être étranger (c’est le cas des personnes nées à l’étranger et naturalisées dans le pays d’accueil) et un étranger peut ne pas être immigré, s’il est né étranger sur le sol du pays d’accueil.

  • « Migrant », toute personne ayant quitté son pays d’origine, de manière volontaire, pour s’installer dans un autre pays de façon durable. Le mot migrant insiste sur la notion géographique de mouvement, tandis que l’exil se rapporte aux difficultés auxquelles la personne doit faire face, qu’il s’agisse ou non d’une migration forcée.

  • « Réfugié », toute personne ayant dû franchir les frontières de son pays d’origine par crainte d'un danger et qui a trouvé une protection dans un autre pays. Le réfugié se voit reconnaître un droit de séjour, accompagné du droit de travailler.

La notion de migrant n’a pas de contenu juridique. À l’inverse, les notions de demandeur d’asile et de réfugié sont des notions juridiques.


Le statut de réfugié peut être accordé selon trois fondements :

  1. L’asile conventionnel est défini par l’article 1-A-2 de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 précisant qu’un réfugié est une personne « qui (…) craignant avec raison d'être persécutée (…), se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays (…) ». À l’origine, cette Convention restreignait le statut de réfugié à ceux dont les circonstances étaient venues « à la suite d'événements survenus avant le 1er janvier 1951 » et offrait la possibilité aux États parties à la Convention de choisir entre « événements survenus en Europe » et « événements survenus en Europe ou ailleurs ». Le Protocole de New York du 31 janvier 1967 relatif au statut des réfugiés a supprimé ces restrictions temporelles et géographiques.

  2. L’asile constitutionnel tire son origine de l’alinéa 4 du préambule de la Constitution française du 27 octobre 1946, repris par la Constitution française du 4 octobre 1958 : « tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République ». Le contenu de la catégorie des « personnes persécutées pour la liberté » a été précisé (insertion de l’article 53-1 dans la Constitution française de 1958) par la réforme constitutionnelle de 1993.

  3. Enfin, l’asile sous mandat du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés (HCR), lorsque l’étranger est reconnu réfugié par le HCR sur la base des articles 6 et 7 de son statut.


La protection subsidiaire résulte notamment de l’article 3 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme de 1950 : nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants. La loi n°98-349 du 11 mai 1998 relative au droit d’asile réunit dans un texte unique l'ordonnance n°45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France et la loi n°52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit asile. Ce texte consacre la faculté d’accorder l’asile sur deux fondements distincts de la Convention de Genève : l’asile constitutionnel et l’asile territorial[5]. La loi n°2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d’asile, modifiant la loi n°2003-1176 du 10 décembre 2003 relative au droit d’asile, précise les conditions pour obtenir le bénéfice de la protection subsidiaire.


L’article 1er paragraphe 1 de la Convention de New York du 28 septembre 1954 relative au statut des apatrides définit le terme d’apatride comme étant « une personne qu’aucun État ne reconnait comme son ressortissant par application de sa législation ». Ce statut concerne uniquement les personnes qui ne possèdent pas de nationalité. Il ne prend pas en compte le risque de persécution. Cette Convention garantit également aux apatrides le droit à l’identité, à des documents de voyage et à l’assistance administrative. L'apatridie cesse d'exister dès que la personne acquiert une nationalité ou réintègre sa nationalité d'origine.

Ces trois formes de protection sont consacrées par les articles L. 711-1 à L. 711-6 (pour le statut de réfugié), L. 712-1 à L. 712-4 (pour la protection subsidiaire) et L. 812-1 à L 812-8 (pour l’apatridie) du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA). Le CESEDA prévoit également une autre forme de protection à caractère tout à fait exceptionnel : la protection temporaire (articles L. 811-1 à L. 811-9).


B. Les acteurs de la politique de l’asile


« Libre de reconnaître le droit d’entrée et de séjour sur son territoire aux personnes qu’il choisit, chaque État peut accorder un traitement privilégié aux réfugiés, selon des critères qu’il définit »[6]. En France ces règles sont reprises dans le CESEDA.


La politique de l’asile est conduite avec le concours de trois acteurs :

  1. Créé par la loi n°52-893 du 25 juillet 1952, l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) est un établissement placé sous la tutelle financière et administrative du Ministère de l’intérieur qui exerce trois missions : l’instruction des demandes de protection internationale, la protection juridique et administrative des personnes ayant obtenu une protection, et le conseil dans le cadre de la procédure de l’asile à la frontière. En 2017, l’OFPRA a enregistré 100755 demandes d’asile (+18% par rapport à 2016) et rendu 115094 décisions (+28% par rapport à 2016). Au 31 décembre 2017, 252402 personnes était placées sous sa protection[7].

  2. Créée également par la loi n°52-893 du 25 juillet 1952, la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), placée sous le contrôle du Conseil d’État, est une juridiction administrative spécialisée qui est chargée de statuer en premier et dernier ressort sur les recours formés contre des décisions de rejet de demande d’asile prises par l’OFPRA. La CNDA est une juridiction où le juge, lorsqu'il estime devoir annuler la décision de refus, substitue sa propre décision à la décision administrative de l’OFPRA en reconnaissant à une personne le statut de réfugié ou en lui accordant le bénéfice de la protection subsidiaire. La CNDA statue en formation collégiale dans un délai de cinq mois (article L. 731-2 du CESEDA). Depuis la loi n°2015-925 du 29 juillet 2015, la CNDA peut statuer avec un juge unique, dans un délai de cinq semaines dans le cas d’une demande examinée par l’OFPRA en procédure accélérée. En 2017, la CNDA a enregistré 53581 nouveaux recours (+34 % par rapport à 2016) et pris 47814 décisions[8].

  3. Créé[9] par le décret n°2009-331 du 25 mars 2009, l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) est le seul opérateur de l’État, sous tutelle du Ministère de l’intérieur[10], qui est en charge de l'intégration des migrants durant les cinq premières années de leur séjour en France. L'OFII a en outre pour missions : la gestion des procédures régulières de l'immigration professionnelle et familiale, l’accueil et l’intégration[11] des immigrés autorisés à séjourner durablement en France et signataires à ce titre d’un Contrat d’Intégration Républicaine avec l’État (CIR), la prise en charge des demandeurs d’asile[12], et l’aide au retour et à la réinsertion[13] des étrangers dans leur pays d’origine. Au 31 décembre 2017 : 97549 demandeurs d’asile (hors mineurs accompagnants, réexamens compris) ont été enregistrés en guichet unique, la capacité d’hébergement des demandeurs d’asile s’établissait à 77182 places[14] (+42,5% par rapport à 2016), 18487 dossiers de regroupement familial ont été déposés (+11,5% par rapport à 2016), 103 184 CIR ont été signés, 7114 (+64,6% par rapport à 2016) personnes sont retournées dans leur pays d’origine[15].


Ces acteurs s’appuient sur le réseau des services de l’État :

  • La déclinaison territoriale de la politique d’accueil et d’intégration des étrangers est confiée aux préfets. Ils s’appuient sur les Directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale et leurs directions départementales, ainsi que sur les Directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi.

  • Les collectivités territoriales participent à l’intégration des personnes étrangères :

- Les conseils régionaux participent au financement de la formation professionnelle.

- Les conseils départementaux ont aussi des compétences dans le champ de l’action sociale.

- Les communes participent à l’installation des étrangers primo-arrivants dans leur environnement quotidien.

  • En 2016, le système de l’asile français s’appuyait également sur près de 1500 associations et sur la société d’économie mixte Adoma, en charge de la gestion des CADA et des structures de premier accueil des demandeurs d’asile (SPADA). Le secteur associatif joue un rôle important dans l’intégration des personnes étrangères primo-arrivants (formation linguistique, insertion professionnelle, suivi social, accès à la citoyenneté).


Le parcours du demandeur d’asile


1. Pour demander l’asile en France, les migrants doivent d’abord se rendre dans une SPADA. Le rôle de cette structure est notamment : d’informer sur l’asile, de renseigner le formulaire d’enregistrement de la demande d’asile, de prendre rendez-vous au guichet unique de la préfecture (GUDA)[16]. Si après le passage au GUDA, aucun hébergement n’est proposé en CADA, la SPADA doit également : domicilier le demandeur d’asile, remplir le formulaire OFPRA de demande d’asile, aider à écrire le récit d’asile, aider à obtenir la protection maladie et accorder des aides exceptionnelles. En 2018, l’État prévoit la mise en place (à l’instar des Hauts-de-France ou de l’Île-de-France) d’un second système d’accès à la procédure d’asile : les Centres d’accueil et d’évaluation des situations (CAES)[17].

2. Le GUDA est composé d’agents de la préfecture et d’agents de l’OFII, réunis dans les mêmes locaux pour assurer l’accueil. L’enregistrement de la demande d’asile se décompose en trois étapes :

  • Validation des informations transmises par la structure de premier accueil et réalisation d’un entretien individuel destiné à retracer le parcours depuis le pays d’origine. À l’issue de cette étape, le demandeur d’asile est informé de la procédure applicable à l’examen de sa demande :

- la procédure Dublin III[18] (la demande d’asile est susceptible de relever de la responsabilité d’un autre pays européen),

- la procédure normale ou la procédure accélérée[19] (la demande d’asile relève alors de la responsabilité de la France et c’est l’OFPRA qui est compétent pour l’examiner).

  • Évaluation de la situation personnelle (dossier médical, situation de vulnérabilité) qui pourrait avoir un impact sur la procédure.

  • Proposition d’un lieu d’hébergement et ouverture des droits à l’allocation pour demandeur d’asile. S’il accepte cette offre, le demandeur d’asile bénéficie de conditions matérielles d’accueil spécifiques, valables pendant toute la durée de la procédure d’asile.

3. L’OFPRA est ensuite chargé d’examiner la demande d’asile. Elle peut décider de clôturer la demande, la déclarer irrecevable, l’instruire en procédure accélérée ou en procédure normale. Dans ces deux derniers cas, le demandeur d’asile est convoqué à un entretien.

4. Après examen de la demande, l’OFPRA peut décider d’accorder une protection au demandeur d’asile qui entre alors dans le processus d’intégration (logement, emploi).

5. Si la demande d’asile est rejetée, le demandeur d’asile peut faire un recours contre cette décision devant la CNDA. En cas de rejet du recours, le demandeur d’asile est dit débouté. Il peut soit faire une demande de réexamen auprès de l’OFPRA (s’il dispose d’éléments nouveaux concernant la demande initiale) soit se pourvoir en cassation devant le Conseil d’État.

6. Quand tous les recours sont épuisés, le demandeur d’asile perd le droit de rester sur le territoire et doit quitter la France. S’il ne quitte pas le territoire, il se retrouve en situation irrégulière et peut alors être reconduit à la frontière par les forces de l’ordre. Cette mesure d’éloignement peut s’accompagner d’un placement en centre de rétention administrative afin de procéder au renvoi dans son pays.


C. Le panorama des dispositifs d’hébergement


Une information du Ministère de l’intérieur du 4 décembre 2017 relative à l’évolution du parc d’hébergement des demandeurs d’asile et des réfugiés précise : « Le dispositif d’hébergement (…) a cru de manière très importante au cours des deux dernières années, sans que cette croissance très rapide ait pu être pleinement organisée. La principale critique du dispositif actuel d’hébergement est son éclatement en divers dispositifs, construits par phases successives, souvent dans l’urgence, ce qui nuit à sa lisibilité et sa fluidité. »


En 2017, sur l’ensemble du territoire français, ce sont près de 81000 places d’hébergement dédiées aux demandeurs d’asile : 40385 places en CADA (+65% depuis 2014) et 40551 places en HUDA[20]. En 2018 et 2019, le parc d’hébergement des migrants, demandeurs d'asile et des réfugiés devrait évoluer afin d’être mieux adapté à la crise migratoire : création de 7500 places migrants, (4500 pour les demandeurs d’asile et 3000 pour les réfugiés) en 2018 et création de 5000 places en 2019[21].

Le panorama des dispositifs d'hébergement[22]


Les dispositifs spécifiques aux demandeurs d’asile


Le dispositif national d’accueil des demandeurs d’asile (articles L. 744-1 à L. 744-3 du CESEDA[23]) est destiné à l’accueil, l’hébergement et l’accompagnement des demandeurs d’asile et des réfugiés sans ressource ni logement. Ce dispositif prévoit deux types d’hébergement : les CADA (la règle) et l’HUDA (l’exception).

Créés en 1991, les CADA sont l’hébergement de référence pour les demandeurs d’asile et leurs familles directes en procédure normale ou accélérée (notamment les plus vulnérables). Le nombre de places en CADA n’étant pas suffisant pour accueillir tous les demandeurs d’asile, des dispositifs d’urgence ont été créés au fil des années. Ces derniers peuvent également accueillir des migrants ayant entamé les démarches de demande d’asile, les publics relavant de la procédure Dublin III ou en procédure accélérée, les demandeurs d’asile ayant été déboutés. L’hébergement d’urgence est assuré par cinq dispositifs principaux :

  • Les Centres d’accueil et d’évaluation des situations (CAES) doivent permettre de procéder sans délai à l’analyse des situations administratives et à un suivi des publics hébergés dès le début de leur prise en charge et une orientation rapide vers d’autres dispositifs d’hébergement.

  • Les Centres d'accueil et d'orientation (CAO) visent à accueillir temporairement des migrants en situation de grande précarité, notamment après des opérations de « mise à l'abri » (démantèlement de camps illégaux).

  • Le Programme d'accueil et d'hébergement des demandeurs d'asile (PRAHDA).

  • L'Hébergement d'urgence des demandeurs d'asile déconcentré (HUDA déconcentré) relevant des Préfets de département.

  • Le dispositif Accueil temporaire - Service de l'asile (AT-SA), principalement dans les zones soumises à une forte pression migratoire (Île-de-France et Calaisis). Ce dispositif prévoit, à la différence de l'HUDA déconcentré, un accompagnement administratif et social des demandeurs d'asile.


L’hébergement des bénéficiaires de la protection internationale


Créés en 1973, les centres provisoires d’hébergement[24] (CPH) accompagnent les réfugiés dans les premiers mois qui suivent l'obtention de la protection internationale et facilitent leur intégration dans la société française. Les CPH sont des Centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) et constituent à ce titre une catégorie d’ESSMS.

Le dispositif provisoire d’hébergement des réfugiés statutaires (DPHRS) de Paris est une structure proche des CPH.


Les dispositifs d’hébergement de droit commun ou d’urgence généraliste


Le nombre de places en HUDA est insuffisant, ce qui provoque un débordement de cette catégorie de personnes dans les structures de droit commun d’accueil des sans-abris.

Si aucune solution d’hébergement n’a pu lui être proposée, le demandeur d’asile peut contacter le service « 115 » (accueil téléphonique pour les personnes sans solution d’hébergement) afin d’être pris en charge la nuit et hébergé dans un centre d’accueil d’urgence[25]. Les associations gestionnaires de ces centres réalisent un diagnostic afin d’évaluer la situation de la personne et de l’enregistrer auprès du Service intégré de l’accueil et de l’orientation[26] (SIAO). Ce service chargé de référencer les places disponibles pourra proposer un hébergement précaire ou pérenne. En revanche, si le demandeur d’asile a refusé le lieu d’hébergement proposé par l’OFII, le SIAO ne l’accueillera que s’il est dans une situation de détresse médicale, psychique ou sociale particulière.


Le schéma national d’accueil des demandeurs d’asile


L’article L. 744-2 du CESEDA précise : « [un] schéma national d'accueil des demandeurs d'asile[[27]] fixe la répartition des places d'hébergement destinées aux demandeurs d'asile sur le territoire national. (…) Un schéma régional est établi par le représentant de l'État dans la région (…) Il fixe les orientations en matière de répartition des lieux d'hébergement (…) sur le territoire de la région et présente le dispositif régional prévu pour l'enregistrement des demandes ainsi que le suivi et l'accompagnement des demandeurs d'asile. Il tient compte du plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées (…) ».


D. L’hébergement en CADA


La loi n°2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration érige les CADA[28] en une catégorie à part entière d'établissement ou service social à l'article L. 312-1 alinéa 13 du CASF.


La loi n°2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d’asile a précisé (notamment dans son article 24) ces dispositions pour tenir compte de la spécificité des publics accueillis. Cette loi présente trois nouveautés essentielles : elle accroît les droits des demandeurs d’asile, elle accélère les procédures et elle crée un hébergement directif.


Le chapitre VIII (articles L. 348-1 et suivants) du CASF précise le régime juridique et définit les missions des CADA :

  • L’article L. 348-1 précise que : « les personnes dont la demande d'asile a été enregistrée conformément à l’article L. 741-1 du [CESEDA] (…) peuvent bénéficier d'un hébergement en [CADA] (…) ».

  • L’article L. 348-2 précise que : « les [CADA] ont pour mission d'assurer l'accueil, l'hébergement ainsi que l'accompagnement (…) des personnes dont la demande d'asile a été enregistrée, pendant la durée d'instruction de cette demande (…) ».

  • Cette réforme a également fait évoluer le livre III du CASF, par le retrait des CADA du périmètre de l'aide sociale de l'État et par leur rattachement aux politiques publiques de l'habitat.


L’arrêté du 29 octobre 2015 relatif au cahier des charges des CADA et le décret n°2015-1898 du 30 décembre 2015 relatif aux conventions conclues entre les CADA et l’État et aux relations avec les usagers, précisent les règles de fonctionnement de ces centres (cahier des charges, contrat de séjour, règlement de fonctionnement, modalités d’entrée et de sortie[29]) qui relèvent désormais du CESEDA.


La gestion des CADA est déléguée à une association ou une entreprise choisie au terme d’une procédure d’appel à projet. Les dotations globales de financement[30] de l’État allouées aux CADA sont destinées à financer en priorité les locaux et le personnel chargé d’assurer les missions d’un CADA. Le coût unitaire cible est fixé en 2018 à 19,5 euros par place[31].


Enfin, la loi n°2002-2 oblige à l’évaluation interne puis externe de la qualité du service rendu dans les CADA. Les Directions départementales de la cohésion sociale sont responsables du contrôle de l’activité des CADA et ont un pouvoir d’inspection.


Deux catégories d’établissement


1. En CADA collectif, dont les places relèvent d’un même bâtiment, les usagers sont logés dans des chambres individuelles ou partagées à deux ou trois. La cuisine, les douches et les sanitaires sont partagés soit par bâtiment soit par étage. Le CADA peut également disposer d’autres espaces collectifs (par exemple une lingerie) et d’une salle dédiée pour les activités (réunions, espace détente…).


2. En CADA diffus ou éclaté, les usagers sont logés dans des appartements ou des maisons répartis sur plusieurs territoires. Chaque logement dispose d’une cuisine, d’une salle de bains, d’un sanitaire.


Les CADA peuvent également disposer à la fois d’hébergements collectifs et éclatés.


Trois catégories de personnes hébergées[32]


1. Les demandeurs d’asile ayant déposé un dossier auprès de l’OFPRA sont hébergés et accompagnés pendant toute la durée de la procédure.

2. Les demandeurs d’asile déboutés ayant reçu une réponse négative de l’OFPRA peuvent se maintenir dans le CADA jusqu’à la date prévue par la décision de sortie de l’OFII.

3. Les demandeurs d’asile ayant reçu une réponse positive de l’OFPRA (obtention du statut de réfugié ou protection subsidiaire) peuvent demander à rester dans le CADA pour une période maximale de trois mois, renouvelable une fois.

Le fonctionnement des CADA varie ainsi en fonction de du type d’hébergement, de la capacité d’accueil, du public accueilli, etc. Cependant, les missions des CADA sont identiques et la circulaire du 4 décembre 2017 rappelle que « le taux d’encadrement des personnes hébergées, exprimé en équivalent temps plein (ETP), doit tendre vers 1 ETP pour 15 personnes accueillies. »


II. La participation et l’expression : un droit des usagers


A. Les dispositifs réglementaires de participation et d’expression


La loi n°2002-2 place les droits des usagers au cœur de la rénovation et définit les principes et les missions de l’action sociale et médico-sociale qui « (…) repose sur une évaluation continue des besoins et des attentes des membres de tous les groupes sociaux (…) ».

L’article 2 de cette loi, institué à l’article L. 116-1 du CASF, assigne quatre objectifs à ce secteur : l'autonomie et la protection des personnes ; la cohésion sociale ; l'exercice de la citoyenneté ; la prévention des exclusions et la correction des effets. L’article L. 116-2 du CASF stipule quant à lui que : « l'action sociale et médico-sociale est conduite dans le respect de l'égale dignité de tous les êtres humains avec l'objectif de répondre de façon adaptée aux besoins de chacun d'entre eux (…). » Les droits et liberté de l’usager sont également réaffirmés à l’article 7 de cette loi, institué à l'article L. 311-3 du CASF.

Pour atteindre les objectifs fixés à son article 2, elle prévoit la mise en place de sept outils spécifiques pour permettre au public accueilli d’expérimenter le droit.

Les sept outils de la loi n°2002-2


Les CADA, soumis à la loi n°2002-2, sont donc tenus de mettre en place les deux formes de participation des usagers :

1. La participation de l’usager à sa propre prise en charge (article L. 311-3 alinéa 7 du CASF) : « la participation directe (…) à la conception et à la mise en œuvre du projet d'accueil et d'accompagnement qui la concerne. (…) »

2. La participation à la vie et au fonctionnement de l’établissement (article L. 311-6 du CASF) : « afin d'associer les personnes bénéficiaires des prestations au fonctionnement de l'établissement ou du service, il est institué soit un conseil de la vie sociale, soit d'autres formes de participation. (…) »


Le décret n°2004-287 du 25 mars 2004 relatif au conseil de la vie sociale et aux autres formes de participation institué à l'article L. 311-6 du CASF précise, d'une part, la composition et les compétences du conseil de la vie sociale et, d'autre part, les autres formes de participation. Ces règles ont été complétées ou modifiées par le décret n°2005-1367 du 2 novembre 2005 et par le décret n°2015-1447 du 6 novembre 2015. L’ensemble de ces dispositions prennent place dans le CASF.


L’article D. 311-3 du CASF stipule que : « lorsque le conseil de la vie sociale n'est pas mis en place, il est institué un groupe d'expression ou toute autre forme de participation. (…) Dans les [CADA] (…), lorsque les durées de la prise en charge sont inférieures à la durée minimum du mandat telle que prévue à l'article D. 311-8 ». En d’autres termes, le CVS n’est pas obligatoire lorsque la durée de prise en charge est inférieure à un an[33].

L'environnement règlementaire des dispositifs de participation


B. Les travaux de l’ANESM


Entre 2008 et 2018, trois recommandations[34] de bonnes pratiques sur les neuf diffusées (secteur inclusion sociale) par l’ANESM entrent dans le champ notre article :

1. L’expression et la participation des usagers des établissements relevant du secteur de l’inclusion sociale. (Avril 2008)

2. Accompagner l’accès aux droits dans les établissements ou services de l’inclusion sociale relevant de l’article L. 312-2 du CASF. (Mai 2012)

3. La personnalisation de l’accompagnement des personnes accueillies dans les CADA. (Mars 2014)


En 2014, l’ANESM a également diffusé les résultats d’une étude sur la participation des usagers au fonctionnement des établissements et services sociaux et médico-sociaux.


Une définition de la participation et de l’expression


La personne accueillie est positionnée malgré elle « en situation d’assistance (…) : [elle est] en liaison constante avec un service d’aide et se retrouve, de fait, en position d’attendre quelque chose de quelqu’un »[35]. Les professionnels doivent faciliter son insertion (passage d’un état de « spectateur » à celui « d’acteur ») et développer la pratique du droit et de la citoyenneté.

La participation et l’expression sont liées aux pratiques d’insertion (notamment le « vivre ensemble ») et doivent faire partie des outils à disposition des professionnels pour viser l’insertion des usagers dans la vie sociale. L’effet de ces outils réside davantage dans les échanges que dans les résultats ou la simple conformité à la réglementation. Cette insertion « favorise la compréhension du fonctionnement de la société par les personnes accueillies », et contribue « au maintien ou à la restauration des potentialités de la personne accueillie à la vie en société »[36]. La finalité de la participation et de l’expression est le pouvoir que le résident acquiert sur sa propre vie et sur son environnement.