La participation des usagers dans les centres d'accueil pour demandeurs d'asile


SOMMAIRE


INTRODUCTION

I. Le dispositif français d’accueil des demandeurs d’asile

A. Migrant, demandeur d’asile, réfugié : quelles différences ?

B. Les acteurs de la politique de l’asile

C. Le panorama des dispositifs d’hébergement

D. L’hébergement en CADA

II. La participation et l’expression : un droit des usagers

A. Les dispositifs réglementaires de participation et d’expression

B. Les travaux de l’ANESM

C. Les travaux de la FAS

D. Les limites à la mise en place des dispositifs dans les CADA

III. La participation des usagers dans les CADA de la région des Hauts-de-France

A. L’étude réalisée auprès des professionnels

B. L’avis des usagers

CONCLUSION



INTRODUCTION


Depuis l’été 2015, l’Union européenne (UE) connait un afflux sans précédent de migrants. Cette crise migratoire, quotidiennement au cœur de l’actualité et des déclarations politiques, désigne un phénomène d’augmentation du nombre de migrants arrivant dans un pays ou une zone géographique. Cette notion subjective intervient lorsque le flux migratoire devient trop important et pose un problème au pays d'accueil.

Les statistiques de l’Office statistique de l’UE évaluent le nombre de demandes d’asile[1] dans les 28 pays de l’UE à 1,32 million en 2015, 1,26 million en 2016 et 0,7 million en 2017. Bien qu’en diminution sensible, ces chiffres demeurent historiquement élevés[2] et doivent être rapportés au contexte international. Le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés a enregistré en 2016 le plus grand nombre de personnes victimes de migrations forcées depuis les cinquante dernières années[3] : 65,6 millions (dont 2,8 millions de demandeurs d’asile). Cette situation est due essentiellement aux conflits et au terrorisme qui frappent le Proche et Moyen-Orient.


Une personne fuyant son pays craignant – avec raison – d’être persécutée ou que sa vie est en danger, peut demander une protection dans le pays qui l’accueille, elle devient demandeur d’asile. Ce droit d’asile est un droit de l’homme fondamental reconnu par la Déclaration universelle des Droits de l’Homme (1948), la Convention de Genève (1951) et la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (2000).


En France, les demandeurs d’asile sont pris en charge par des acteurs et des dispositifs dédiés. Ils bénéficient de droits spécifiques (par opposition au droit commun) précisés dans le Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. Une offre de prise en charge est proposée avec des conditions matérielles d’accueil spécifiques, dont un hébergement. Le dispositif national d’accueil des demandeurs d’asile regroupe deux types d’hébergement : les Centres d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA) et l’Hébergement d’urgence pour demandeurs d’asile (HUDA).


Les CADA constituent une catégorie à part entière d’établissement social à l’article L. 312-1 du Code de l’action sociale et des familles (CASF). La loi n°2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale renforce les droits des usagers, dont la participation et l’expression des personnes accompagnées qui peut prendre deux formes : la participation de l’usager à sa propre prise en charge (article L. 311-3 du CASF) et la participation à la vie et au fonctionnement de l’établissement (article L. 311-6 du CASF). Les CADA sont concernés par la mise en place de ces dispositifs de participation.


Au sein des CADA, les usagers appartiennent à trois catégories : demandeur d’asile en attente d’une décision quant à sa demande de protection, demandeur d’asile ayant reçu une réponse négative ou réfugié ayant obtenu une protection internationale et en attente d’un relogement. Ces usagers sont vulnérables sur le plan de la santé psychique et physique[4]. Les facteurs de vulnérabilité sont multiples (exil, exclusion, précarité) et peuvent révéler ou aggraver des traumatismes du passé (torture, guerre, situation d’attente, exclusion, discrimination). Ils vivent des ruptures multiples : perte de repères culturels, situation de deuil vis-à-vis de son environnement, de sa famille, de son passé. Ils peuvent être vulnérables sur le plan de la santé en fonction de l’état épidémiologique de leur pays d’origine et sur le plan sociojuridique (barrière de la langue, manque d’information, situation d’attente, conflits avec l’entourage, absence de revenus).


Dès lors, participer à la vie et au fonctionnement d’un CADA peut paraître très éloigné de la préoccupation quotidienne des usagers. Ce constat amène la question suivante : les dispositifs de participation et d’expression des usagers à la vie et au fonctionnement, mis en place dans les CADA, sont-ils effectifs ?


La partie I propose une présentation du dispositif français d’accueil des demandeurs d’asile. La partie II est consacrée aux notions de participation et d’expression des usagers à la vie et au fonctionnement des établissements du secteur de l’inclusion sociale. La partie III est consacrée à l’étude réalisée auprès des professionnels et des usagers des CADA de la région des Hauts-de-France.


I. Le dispositif français d’accueil des demandeurs d’asile


A. Migrant, demandeur d’asile, réfugié : les différences


Nous utilisons de très nombreux termes pour qualifier les personnes quittant leur pays :

  • « Apatride », toute personne dépourvue de nationalité ne bénéficiant pas de la protection d’un État. Contrairement aux réfugiés, elles ne sont pas forcément persécutées et la plupart vivent encore dans leur pays de résidence habituelle.

  • « Clandestin », toute personne, ni réfugiée, ni apatride, résidant dans un pays étranger sans titre de séjour officiel, d’où leur autre nom de « sans-papier ».

  • « Débouté », toute personne dont la demande d’asile a été refusée, devant quitter le territoire si elle ne peut prétendre à un autre statut.

  • « Demandeur d'asile », toute personne ayant fui son pays parce qu'elle y a subi des persécutions, ou craint d'en subir et qui est en quête d'une protection internationale. Cette personne devient demandeur d’asile quand elle demande au pays accueillant de lui accorder cette protection.

  • « Déplacée », toute personne ayant été forcée de quitter son lieu de vie, mais demeurant dans le même pays.

  • « Dubliné », toute personne dont la demande d’asile relève d’un autre État européen, en application du règlement européen dit Dublin III.

  • « Émigrant », toute personne quittant le pays où elle se trouve, au moment où elle le fait.

  • « Émigré », toute personne ayant quitté son pays, pour un autre endroit, afin de s’y installer durablement.

  • « Étranger », toute personne n’ayant pas la nationalité de l’État dans lequel elle vie.

  • « Étranger primo-arrivant », toute personne en situation régulière vis-à-vis du droit au séjour sur le territoire français et signataire du contrat d’intégration républicaine.

  • « Exilé », toute personne contrainte de vivre dans un autre pays que celui où elle souhaite vivre.

  • « Immigrant », toute personne qui immigre ou qui vient d’immigrer.

  • « Immigré », toute personne née dans un autre État que celui où elle réside. Un immigré peut ne pas être étranger (c’est le cas des personnes nées à l’étranger et naturalisées dans le pays d’accueil) et un étranger peut ne pas être immigré, s’il est né étranger sur le sol du pays d’accueil.

  • « Migrant », toute personne ayant quitté son pays d’origine, de manière volontaire, pour s’installer dans un autre pays de façon durable. Le mot migrant insiste sur la notion géographique de mouvement, tandis que l’exil se rapporte aux difficultés auxquelles la personne doit faire face, qu’il s’agisse ou non d’une migration forcée.

  • « Réfugié », toute personne ayant dû franchir les frontières de son pays d’origine par crainte d'un danger et qui a trouvé une protection dans un autre pays. Le réfugié se voit reconnaître un droit de séjour, accompagné du droit de travailler.

La notion de migrant n’a pas de contenu juridique. À l’inverse, les notions de demandeur d’asile et de réfugié sont des notions juridiques.


Le statut de réfugié peut être accordé selon trois fondements :

  1. L’asile conventionnel est défini par l’article 1-A-2 de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 précisant qu’un réfugié est une personne « qui (…) craignant avec raison d'être persécutée (…), se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays (…) ». À l’origine, cette Convention restreignait le statut de réfugié à ceux dont les circonstances étaient venues « à la suite d'événements survenus avant le 1er janvier 1951 » et offrait la possibilité aux États parties à la Convention de choisir entre « événements survenus en Europe » et « événements survenus en Europe ou ailleurs ». Le Protocole de New York du 31 janvier 1967 relatif au statut des réfugiés a supprimé ces restrictions temporelles et géographiques.

  2. L’asile constitutionnel tire son origine de l’alinéa 4 du préambule de la Constitution française du 27 octobre 1946, repris par la Constitution française du 4 octobre 1958 : « tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République ». Le contenu de la catégorie des « personnes persécutées pour la liberté » a été précisé (insertion de l’article 53-1 dans la Constitution française de 1958) par la réforme constitutionnelle de 1993.

  3. Enfin, l’asile sous mandat du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés (HCR), lorsque l’étranger est reconnu réfugié par le HCR sur la base des articles 6 et 7 de son statut.


La protection subsidiaire résulte notamment de l’article 3 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme de 1950 : nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants. La loi n°98-349 du 11 mai 1998 relative au droit d’asile réunit dans un texte unique l'ordonnance n°45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France et la loi n°52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit asile. Ce texte consacre la faculté d’accorder l’asile sur deux fondements distincts de la Convention de Genève : l’asile constitutionnel et l’asile territorial[5]. La loi n°2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d’asile, modifiant la loi n°2003-1176 du 10 décembre 2003 relative au droit d’asile, précise les conditions pour obtenir le bénéfice de la protection subsidiaire.


L’article 1er paragraphe 1 de la Convention de New York du 28 septembre 1954 relative au statut des apatrides définit le terme d’apatride comme étant « une personne qu’aucun État ne reconnait comme son ressortissant par application de sa législation ». Ce statut concerne uniquement les personnes qui ne possèdent pas de nationalité. Il ne prend pas en compte le risque de persécution. Cette Convention garantit également aux apatrides le droit à l’identité, à des documents de voyage et à l’assistance administrative. L'apatridie cesse d'exister dès que la personne acquiert une nationalité ou réintègre sa nationalité d'origine.

Ces trois formes de protection sont consacrées par les articles L. 711-1 à L. 711-6 (pour le statut de réfugié), L. 712-1 à L. 712-4 (pour la protection subsidiaire) et L. 812-1 à L 812-8 (pour l’apatridie) du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA). Le CESEDA prévoit également une autre forme de protection à caractère tout à fait exceptionnel : la protection temporaire (articles L. 811-1 à L. 811-9).


B. Les acteurs de la politique de l’asile


« Libre de reconnaître le droit d’entrée et de séjour sur son territoire aux personnes qu’il choisit, chaque État peut accorder un traitement privilégié aux réfugiés, selon des critères qu’il définit »[6]. En France ces règles sont reprises dans le CESEDA.


La politique de l’asile est conduite avec le concours de trois acteurs :

  1. Créé par la loi n°52-893 du 25 juillet 1952, l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) est un établissement placé sous la tutelle financière et administrative du Ministère de l’intérieur qui exerce trois missions : l’instruction des demandes de protection internationale, la protection juridique et administrative des personnes ayant obtenu une protection, et le conseil dans le cadre de la procédure de l’asile à la frontière. En 2017, l’OFPRA a enregistré 100755 demandes d’asile (+18% par rapport à 2016) et rendu 115094 décisions (+28% par rapport à 2016). Au 31 décembre 2017, 252402 personnes était placées sous sa protection[7].

  2. Créée également par la loi n°52-893 du 25 juillet 1952, la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), placée sous le contrôle du Conseil d’État, est une juridiction administrative spécialisée qui est chargée de statuer en premier et dernier ressort sur les recours formés contre des décisions de rejet de demande d’asile prises par l’OFPRA. La CNDA est une juridiction où le juge, lorsqu'il estime devoir annuler la décision de refus, substitue sa propre décision à la décision administrative de l’OFPRA en reconnaissant à une personne le statut de réfugié ou en lui accordant le bénéfice de la protection subsidiaire. La CNDA statue en formation collégiale dans un délai de cinq mois (article L. 731-2 du CESEDA). Depuis la loi n°2015-925 du 29 juillet 2015, la CNDA peut statuer avec un juge unique, dans un délai de cinq semaines dans le cas d’une demande examinée par l’OFPRA en procédure accélérée. En 2017, la CNDA a enregistré 53581 nouveaux recours (+34 % par rapport à 2016) et pris 47814 décisions[8].

  3. Créé[9] par le décret n°2009-331 du 25 mars 2009, l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) est le seul opérateur de l’État, sous tutelle du Ministère de l’intérieur[10], qui est en charge de l'intégration des migrants durant les cinq premières années de leur séjour en France. L'OFII a en outre pour missions : la gestion des procédures régulières de l'immigration professionnelle et familiale, l’accueil et l’intégration[11] des immigrés autorisés à séjourner durablement en France et signataires à ce titre d’un Contrat d’Intégration Républicaine avec l’État (CIR), la prise en charge des demandeurs d’asile[12], et l’aide au retour et à la réinsertion[13] des étrangers dans leur pays d’origine. Au 31 décembre 2017 : 97549 demandeurs d’asile (hors mineurs accompagnants, réexamens compris) ont été enregistrés en guichet unique, la capacité d’hébergement des demandeurs d’asile s’établissait à 77182 places[14] (+42,5% par rapport à 2016), 18487 dossiers de regroupement familial ont été déposés (+11,5% par rapport à 2016), 103 184 CIR ont été signés, 7114 (+64,6% par rapport à 2016) personnes sont retournées dans leur pays d’origine[15].


Ces acteurs s’appuient sur le réseau des services de l’État :

  • La déclinaison territoriale de la politique d’accueil et d’intégration des étrangers est confiée aux préfets. Ils s’appuient sur les Directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale et leurs directions départementales, ainsi que sur les Directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi.

  • Les collectivités territoriales participent à l’intégration des personnes étrangères :

- Les conseils régionaux participent au financement de la formation professionnelle.

- Les conseils départementaux ont aussi des compétences dans le champ de l’action sociale.

- Les communes participent à l’installation des étrangers primo-arrivants dans leur environnement quotidien.

  • En 2016, le système de l’asile français s’appuyait également sur près de 1500 associations et sur la société d’économie mixte Adoma, en charge de la gestion des CADA et des structures de premier accueil des demandeurs d’asile (SPADA). Le secteur associatif joue un rôle important dans l’intégration des personnes étrangères primo-arrivants (formation linguistique, insertion professionnelle, suivi social, accès à la citoyenneté).


Le parcours du demandeur d’asile


1. Pour demander l’asile en France, les migrants doivent d’abord se rendre dans une SPADA. Le rôle de cette structure est notamment : d’informer sur l’asile, de renseigner le formulaire d’enregistrement de la demande d’asile, de prendre rendez-vous au guichet unique de la préfecture (GUDA)[16]. Si après le passage au GUDA, aucun hébergement n’est proposé en CADA, la SPADA doit également : domicilier le demandeur d’asile, remplir le formulaire OFPRA de demande d’asile, aider à écrire le récit d’asile, aider à obtenir la protection maladie et accorder des aides exceptionnelles. En 2018, l’État prévoit la mise en place (à l’instar des Hauts-de-France ou de l’Île-de-France) d’un second système d’accès à la procédure d’asile : les Centres d’accueil et d’évaluation des situations (CAES)[17].

2. Le GUDA est composé d’agents de la préfecture et d’agents de l’OFII, réunis dans les mêmes locaux pour assurer l’accueil. L’enregistrement de la demande d’asile se décompose en trois étapes :

  • Validation des informations transmises par la structure de premier accueil et réalisation d’un entretien individuel destiné à retracer le parcours depuis le pays d’origine. À l’issue de cette étape, le demandeur d’asile est informé de la procédure applicable à l’examen de sa demande :

- la procédure Dublin III[18] (la demande d’asile est susceptible de relever de la responsabilité d’un autre pays européen),

- la procédure normale ou la procédure accélérée[19] (la demande d’asile relève alors de la responsabilité de la France et c’est l’OFPRA qui est compétent pour l’examiner).

  • Évaluation de la situation personnelle (dossier médical, situation de vulnérabilité) qui pourrait avoir un impact sur la procédure.

  • Proposition d’un lieu d’hébergement et ouverture des droits à l’allocation pour demandeur d’asile. S’il accepte cette offre, le demandeur d’asile bénéficie de conditions matérielles d’accueil spécifiques, valables pendant toute la durée de la procédure d’asile.

3. L’OFPRA est ensuite chargé d’examiner la demande d’asile. Elle peut décider de clôturer la demande, la déclarer irrecevable, l’instruire en procédure accélérée ou en procédure normale. Dans ces deux derniers cas, le demandeur d’asile est convoqué à un entretien.

4. Après examen de la demande, l’OFPRA peut décider d’accorder une protection au demandeur d’asile qui entre alors dans le processus d’intégration (logement, emploi).

5. Si la demande d’asile est rejetée, le demandeur d’asile peut faire un recours contre cette décision devant la CNDA. En cas de rejet du recours, le demandeur d’asile est dit débouté. Il peut soit faire une demande de réexamen auprès de l’OFPRA (s’il dispose d’éléments nouveaux concernant la demande initiale) soit se pourvoir en cassation devant le Conseil d’État.

6. Quand tous les recours sont épuisés, le demandeur d’asile perd le droit de rester sur le territoire et doit quitter la France. S’il ne quitte pas le territoire, il se retrouve en situation irrégulière et peut alors être reconduit à la frontière par les forces de l’ordre. Cette mesure d’éloignement peut s’accompagner d’un placement en centre de rétention administrative afin de procéder au renvoi dans son pays.


C. Le panorama des dispositifs d’hébergement


Une information du Ministère de l’intérieur du 4 décembre 2017 relative à l’évolution du parc d’hébergement des demandeurs d’asile et des réfugiés précise : « Le dispositif d’hébergement (…) a cru de manière très importante au cours des deux dernières années, sans que cette croissance très rapide ait pu être pleinement organisée. La principale critique du dispositif actuel d’hébergement est son éclatement en divers dispositifs, construits par phases successives, souvent dans l’urgence, ce qui nuit à sa lisibilité et sa fluidité. »


En 2017, sur l’ensemble du territoire français, ce sont près de 81000 places d’hébergement dédiées aux demandeurs d’asile : 40385 places en CADA (+65% depuis 2014) et 40551 places en HUDA[20]. En 2018 et 2019, le parc d’hébergement des migrants, demandeurs d'asile et des réfugiés devrait évoluer afin d’être mieux adapté à la crise migratoire : création de 7500 places migrants, (4500 pour les demandeurs d’asile et 3000 pour les réfugiés) en 2018 et création de 5000 places en 2019[21].

Le panorama des dispositifs d'hébergement[22]


Les dispositifs spécifiques aux demandeurs d’asile


Le dispositif national d’accueil des demandeurs d’asile (articles L. 744-1 à L. 744-3 du CESEDA[23]) est destiné à l’accueil, l’hébergement et l’accompagnement des demandeurs d’asile et des réfugiés sans ressource ni logement. Ce dispositif prévoit deux types d’hébergement : les CADA (la règle) et l’HUDA (l’exception).

Créés en 1991, les CADA sont l’hébergement de référence pour les demandeurs d’asile et leurs familles directes en procédure normale ou accélérée (notamment les plus vulnérables). Le nombre de places en CADA n’étant pas suffisant pour accueillir tous les demandeurs d’asile, des dispositifs d’urgence ont été créés au fil des années. Ces derniers peuvent également accueillir des migrants ayant entamé les démarches de demande d’asile, les publics relavant de la procédure Dublin III ou en procédure accélérée, les demandeurs d’asile ayant été déboutés. L’hébergement d’urgence est assuré par cinq dispositifs principaux :

  • Les Centres d’accueil et d’évaluation des situations (CAES) doivent permettre de procéder sans délai à l’analyse des situations administratives et à un suivi des publics hébergés dès le début de leur prise en charge et une orientation rapide vers d’autres dispositifs d’hébergement.

  • Les Centres d'accueil et d'orientation (CAO) visent à accueillir temporairement des migrants en situation de grande précarité, notamment après des opérations de « mise à l'abri » (démantèlement de camps illégaux).

  • Le Programme d'accueil et d'hébergement des demandeurs d'asile (PRAHDA).

  • L'Hébergement d'urgence des demandeurs d'asile déconcentré (HUDA déconcentré) relevant des Préfets de département.

  • Le dispositif Accueil temporaire - Service de l'asile (AT-SA), principalement dans les zones soumises à une forte pression migratoire (Île-de-France et Calaisis). Ce dispositif prévoit, à la différence de l'HUDA déconcentré, un accompagnement administratif et social des demandeurs d'asile.


L’hébergement des bénéficiaires de la protection internationale


Créés en 1973, les centres provisoires d’hébergement[24] (CPH) accompagnent les réfugiés dans les premiers mois qui suivent l'obtention de la protection internationale et facilitent leur intégration dans la société française. Les CPH sont des Centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) et constituent à ce titre une catégorie d’ESSMS.

Le dispositif provisoire d’hébergement des réfugiés statutaires (DPHRS) de Paris est une structure proche des CPH.


Les dispositifs d’hébergement de droit commun ou d’urgence généraliste


Le nombre de places en HUDA est insuffisant, ce qui provoque un débordement de cette catégorie de personnes dans les structures de droit commun d’accueil des sans-abris.

Si aucune solution d’hébergement n’a pu lui être proposée, le demandeur d’asile peut contacter le service « 115 » (accueil téléphonique pour les personnes sans solution d’hébergement) afin d’être pris en charge la nuit et hébergé dans un centre d’accueil d’urgence[25]. Les associations gestionnaires de ces centres réalisent un diagnostic afin d’évaluer la situation de la personne et de l’enregistrer auprès du Service intégré de l’accueil et de l’orientation[26] (SIAO). Ce service chargé de référencer les places disponibles pourra proposer un hébergement précaire ou pérenne. En revanche, si le demandeur d’asile a refusé le lieu d’hébergement proposé par l’OFII, le SIAO ne l’accueillera que s’il est dans une situation de détresse médicale, psychique ou sociale particulière.


Le schéma national d’accueil des demandeurs d’asile


L’article L. 744-2 du CESEDA précise : « [un] schéma national d'accueil des demandeurs d'asile[[27]] fixe la répartition des places d'hébergement destinées aux demandeurs d'asile sur le territoire national. (…) Un schéma régional est établi par le représentant de l'État dans la région (…) Il fixe les orientations en matière de répartition des lieux d'hébergement (…) sur le territoire de la région et présente le dispositif régional prévu pour l'enregistrement des demandes ainsi que le suivi et l'accompagnement des demandeurs d'asile. Il tient compte du plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées (…) ».


D. L’hébergement en CADA


La loi n°2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration érige les CADA[28] en une catégorie à part entière d'établissement ou service social à l'article L. 312-1 alinéa 13 du CASF.


La loi n°2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d’asile a précisé (notamment dans son article 24) ces dispositions pour tenir compte de la spécificité des publics accueillis. Cette loi présente trois nouveautés essentielles : elle accroît les droits des demandeurs d’asile, elle accélère les procédures et elle crée un hébergement directif.


Le chapitre VIII (articles L. 348-1 et suivants) du CASF précise le régime juridique et définit les missions des CADA :

  • L’article L. 348-1 précise que : « les personnes dont la demande d'asile a été enregistrée conformément à l’article L. 741-1 du [CESEDA] (…) peuvent bénéficier d'un hébergement en [CADA] (…) ».

  • L’article L. 348-2 précise que : « les [CADA] ont pour mission d'assurer l'accueil, l'hébergement ainsi que l'accompagnement (…) des personnes dont la demande d'asile a été enregistrée, pendant la durée d'instruction de cette demande (…) ».

  • Cette réforme a également fait évoluer le livre III du CASF, par le retrait des CADA du périmètre de l'aide sociale de l'État et par leur rattachement aux politiques publiques de l'habitat.


L’arrêté du 29 octobre 2015 relatif au cahier des charges des CADA et le décret n°2015-1898 du 30 décembre 2015 relatif aux conventions conclues entre les CADA et l’État et aux relations avec les usagers, précisent les règles de fonctionnement de ces centres (cahier des charges, contrat de séjour, règlement de fonctionnement, modalités d’entrée et de sortie[29]) qui relèvent désormais du CESEDA.


La gestion des CADA est déléguée à une association ou une entreprise choisie au terme d’une procédure d’appel à projet. Les dotations globales de financement[30] de l’État allouées aux CADA sont destinées à financer en priorité les locaux et le personnel chargé d’assurer les missions d’un CADA. Le coût unitaire cible est fixé en 2018 à 19,5 euros par place[31].


Enfin, la loi n°2002-2 oblige à l’évaluation interne puis externe de la qualité du service rendu dans les CADA. Les Directions départementales de la cohésion sociale sont responsables du contrôle de l’activité des CADA et ont un pouvoir d’inspection.


Deux catégories d’établissement


1. En CADA collectif, dont les places relèvent d’un même bâtiment, les usagers sont logés dans des chambres individuelles ou partagées à deux ou trois. La cuisine, les douches et les sanitaires sont partagés soit par bâtiment soit par étage. Le CADA peut également disposer d’autres espaces collectifs (par exemple une lingerie) et d’une salle dédiée pour les activités (réunions, espace détente…).


2. En CADA diffus ou éclaté, les usagers sont logés dans des appartements ou des maisons répartis sur plusieurs territoires. Chaque logement dispose d’une cuisine, d’une salle de bains, d’un sanitaire.


Les CADA peuvent également disposer à la fois d’hébergements collectifs et éclatés.


Trois catégories de personnes hébergées[32]


1. Les demandeurs d’asile ayant déposé un dossier auprès de l’OFPRA sont hébergés et accompagnés pendant toute la durée de la procédure.

2. Les demandeurs d’asile déboutés ayant reçu une réponse négative de l’OFPRA peuvent se maintenir dans le CADA jusqu’à la date prévue par la décision de sortie de l’OFII.

3. Les demandeurs d’asile ayant reçu une réponse positive de l’OFPRA (obtention du statut de réfugié ou protection subsidiaire) peuvent demander à rester dans le CADA pour une période maximale de trois mois, renouvelable une fois.

Le fonctionnement des CADA varie ainsi en fonction de du type d’hébergement, de la capacité d’accueil, du public accueilli, etc. Cependant, les missions des CADA sont identiques et la circulaire du 4 décembre 2017 rappelle que « le taux d’encadrement des personnes hébergées, exprimé en équivalent temps plein (ETP), doit tendre vers 1 ETP pour 15 personnes accueillies. »


II. La participation et l’expression : un droit des usagers


A. Les dispositifs réglementaires de participation et d’expression


La loi n°2002-2 place les droits des usagers au cœur de la rénovation et définit les principes et les missions de l’action sociale et médico-sociale qui « (…) repose sur une évaluation continue des besoins et des attentes des membres de tous les groupes sociaux (…) ».

L’article 2 de cette loi, institué à l’article L. 116-1 du CASF, assigne quatre objectifs à ce secteur : l'autonomie et la protection des personnes ; la cohésion sociale ; l'exercice de la citoyenneté ; la prévention des exclusions et la correction des effets. L’article L. 116-2 du CASF stipule quant à lui que : « l'action sociale et médico-sociale est conduite dans le respect de l'égale dignité de tous les êtres humains avec l'objectif de répondre de façon adaptée aux besoins de chacun d'entre eux (…). » Les droits et liberté de l’usager sont également réaffirmés à l’article 7 de cette loi, institué à l'article L. 311-3 du CASF.

Pour atteindre les objectifs fixés à son article 2, elle prévoit la mise en place de sept outils spécifiques pour permettre au public accueilli d’expérimenter le droit.

Les sept outils de la loi n°2002-2


Les CADA, soumis à la loi n°2002-2, sont donc tenus de mettre en place les deux formes de participation des usagers :

1. La participation de l’usager à sa propre prise en charge (article L. 311-3 alinéa 7 du CASF) : « la participation directe (…) à la conception et à la mise en œuvre du projet d'accueil et d'accompagnement qui la concerne. (…) »

2. La participation à la vie et au fonctionnement de l’établissement (article L. 311-6 du CASF) : « afin d'associer les personnes bénéficiaires des prestations au fonctionnement de l'établissement ou du service, il est institué soit un conseil de la vie sociale, soit d'autres formes de participation. (…) »


Le décret n°2004-287 du 25 mars 2004 relatif au conseil de la vie sociale et aux autres formes de participation institué à l'article L. 311-6 du CASF précise, d'une part, la composition et les compétences du conseil de la vie sociale et, d'autre part, les autres formes de participation. Ces règles ont été complétées ou modifiées par le décret n°2005-1367 du 2 novembre 2005 et par le décret n°2015-1447 du 6 novembre 2015. L’ensemble de ces dispositions prennent place dans le CASF.


L’article D. 311-3 du CASF stipule que : « lorsque le conseil de la vie sociale n'est pas mis en place, il est institué un groupe d'expression ou toute autre forme de participation. (…) Dans les [CADA] (…), lorsque les durées de la prise en charge sont inférieures à la durée minimum du mandat telle que prévue à l'article D. 311-8 ». En d’autres termes, le CVS n’est pas obligatoire lorsque la durée de prise en charge est inférieure à un an[33].

L'environnement règlementaire des dispositifs de participation


B. Les travaux de l’ANESM


Entre 2008 et 2018, trois recommandations[34] de bonnes pratiques sur les neuf diffusées (secteur inclusion sociale) par l’ANESM entrent dans le champ notre article :

1. L’expression et la participation des usagers des établissements relevant du secteur de l’inclusion sociale. (Avril 2008)

2. Accompagner l’accès aux droits dans les établissements ou services de l’inclusion sociale relevant de l’article L. 312-2 du CASF. (Mai 2012)

3. La personnalisation de l’accompagnement des personnes accueillies dans les CADA. (Mars 2014)


En 2014, l’ANESM a également diffusé les résultats d’une étude sur la participation des usagers au fonctionnement des établissements et services sociaux et médico-sociaux.


Une définition de la participation et de l’expression


La personne accueillie est positionnée malgré elle « en situation d’assistance (…) : [elle est] en liaison constante avec un service d’aide et se retrouve, de fait, en position d’attendre quelque chose de quelqu’un »[35]. Les professionnels doivent faciliter son insertion (passage d’un état de « spectateur » à celui « d’acteur ») et développer la pratique du droit et de la citoyenneté.

La participation et l’expression sont liées aux pratiques d’insertion (notamment le « vivre ensemble ») et doivent faire partie des outils à disposition des professionnels pour viser l’insertion des usagers dans la vie sociale. L’effet de ces outils réside davantage dans les échanges que dans les résultats ou la simple conformité à la réglementation. Cette insertion « favorise la compréhension du fonctionnement de la société par les personnes accueillies », et contribue « au maintien ou à la restauration des potentialités de la personne accueillie à la vie en société »[36]. La finalité de la participation et de l’expression est le pouvoir que le résident acquiert sur sa propre vie et sur son environnement.

Les quatre niveaux de participation définis par l'ANESM[37] par ordre croissant d'implication[38] des usagers


L’ANESM retient[39] la définition suivante de la participation et de l’expression des usagers :

  • Expression d’une opinion, ou d’une préférence dans le cadre de l’institution ;

  • Participation à la prise de décision me concernant (de la consultation à la codécision).

Cette définition exclut la « participation aux tâches » ou la « participation financière » et l’expression au sens « manifestation de soi ».


L’ANESM propose quatre dispositifs de participation.

Quatre registres de participation de l'ANESM


Stimuler la participation de la personne lui permet de percevoir sa part de contribution à l’amélioration de la qualité de vie dans et hors de l’établissement. Les propositions émanant de ces dispositifs doivent permettre de rechercher des solutions adaptées aux personnes accueillies. Sans être exclusif d’autres lieux, l’ANESM considère que le CADA est un lieu d’expérimentation de ce vivre ensemble, avec toutes ses difficultés, ses contraintes et ses richesses.


Les recommandations de bonnes pratiques professionnelles


L’ANESM identifie[40] dix conditions préalables à la mise en place d’un dispositif de participation et d’expression. La participation ne doit pas se traduire par une bonne pratique exigible de l’usager, mais plutôt par des bonnes pratiques professionnelles facilitant les conditions d’émergence de la parole de l’usager qui a la liberté de participer ou non.

Les conditions préalables à la mise en place de dispositifs de participation


Les modalités de fonctionnement des dispositifs de participation et d’expression


L’ANESM recense 49 bonnes pratiques professionnelles réparties en 25 thèmes. Certaines pratiques sont spécifiques à la participation et l’expression, mais la majorité relève du domaine de l’organisation, de la gouvernance ou du management, par exemple : adapter les documents au public accueilli, assurer la traduction, préparer et diffuser un ordre du jour, formaliser et diffuser les comptes rendus, programmer les réunions suffisamment longtemps à l’avance, assurer la régularité et la pérennité des réunions, etc.

Ces pratiques sont des prérequis indispensables pour assurer dans de bonnes conditions l’émergence de la parole de l’usager. L’IGAS relève[41] à ce sujet : « (…) les [recommandations de bonnes pratiques professionnelles], du fait de leur nombre et de leur volume, sont souvent mal appropriées par les équipes de professionnels : ceux-ci en connaissent l’existence mais pas le contenu dans le détail. (…) il est évident qu’en l’absence d’une impulsion managériale les professionnels ne peuvent s’emparer directement des recommandations. »


L’information et la mobilisation des usagers


La simple mise en place d’un dispositif de participation pour répondre à la réglementation n’est pas suffisante. La participation des personnes va influer sur le fonctionnement de l’établissement. Il est donc important que le dispositif soit actif. On ne met pas en place des actions « pour » les personnes accueillies mais « avec » les personnes. Les personnes accueillies doivent avoir compris les enjeux et y avoir trouvé leur place. L’ANESM détaille plusieurs initiatives pour promouvoir la participation, notamment :

  • Susciter l’intérêt des personnes accueillies à s’engager dans les dispositifs de participation : information sur le rôle de ces dispositifs ; accompagnement dans le choix des formes de participation ; formation à l’élaboration d’un ordre du jour ou à l’animation d’une réunion ; mise en place d’un interprétariat, etc.

  • Circonscrire avec les personnes accueillies les champs possibles de leur participation, les objectifs, les modalités d’implication, etc.

  • Faire émerger une dynamique de groupe en : faire vivre les dispositifs au sein de l’établissement ou faciliter la participation en dehors de l’établissement ; impulsant l’émergence d’animations collectives, de débats, etc.

  • Prendre en compte les demandes émises par les personnes accueillies et apporter des réponses aux questionnements soulevés.

  • Faciliter la participation de la personne accueillie aux instances portant sur l’élaboration, le suivi et la mise en œuvre des politiques publiques, en lien avec le Conseil consultatif des personnes accueillies / accompagnées mis en place en 2010.


Un retour sur l’étude qualitative réalisée en 2014


La participation existe et les professionnels soulignent l’intérêt des dispositifs. Pour les usagers, l’animation des dispositifs a des effets positifs. Cependant, sur les 49 points révélés par cette étude, 32 reflètent les difficultés des professionnels et des usagers à s’approprier les différents dispositifs de participation, par exemple :

  • Il n’y a pas d’opposition de principe à la participation, mais certains professionnels l’estiment impossible ou très difficile à mettre en place.

  • La place des professionnels reste à construire dans la participation.

  • La participation relève dans certains cas davantage de l’information que du dialogue et de la collaboration.

  • La prise en compte de la parole et de l’expertise de la personne accueillie n’est pas encore aboutie. Il s’agit d’un processus conçu par des professionnels pour des professionnels.

  • La grande majorité des usagers restent loin des instances de participation et ne voient pas de changement au sein de l’établissement.


Les conclusions de ces différentes études sont mitigées : d’un côté les études quantitatives relèvent que les établissements ont majoritairement mis en place au moins un dispositif de participation (respect de la réglementation), d’un autre côté, les études qualitatives révèlent que l’appropriation par les acteurs – professionnels et usagers – reste hétérogène et difficile (la simple conformité réglementaire ne suffit pas, l’effet des dispositifs résidant dans leur capacité à créer des échanges).


C. Les travaux de la FAS


La Fédération des acteurs de la solidarité promeut le travail social, ouvre des espaces d'échanges entre tous les acteurs du secteur social, et défend la participation des personnes en situation d’exclusion à la réflexion sur les politiques publiques qui les concernent. Entre 2012 et 2013, la FAS a participé au projet européen PEPA – Partenariat européen pour une participation active et en 2017 à un groupe de travail conduit par le Haut Conseil du travail social relatif à la participation des personnes accompagnées.


« La participation citoyenne reconnait la contribution, sur un pied d’égalité, de toutes les parties prenantes aux processus décisionnels. (…) Les participants doivent être informés du cadre et des enjeux de ce à quoi ils sont associés et en connaître ensuite les résultats justifiés. La participation est une forme d’expression de la démocratie, un outil de lutte contre l’exclusion. Elle renforce la citoyenneté de tous. »


« La participation des personnes accueillies / accompagnées constitue un principe incontournable pour élaborer et mettre en œuvre des projets et des politiques adaptées et efficaces. (…) Elle ne se décrète pas, elle se construit pas à pas, avec des méthodes adaptées prenant en compte l’ensemble des personnes. (…) La participation des personnes (…) nécessite une animation professionnelle, capable de mobiliser les personnes concernées et de leur donner l’envie de poursuivre leur implication. (…) La clef de voûte de la réussite est de passer d’une parole individuelle à une parole collective, en mettant en place des groupes de réflexions et d’échanges. »


Dans le cadre de cet article, j’ai analysé les trois études suivantes :

1. Étude sur la participation, l’expression, la représentation des usagers hébergés dans les centres d’hébergement et autres structures spécifiques de la grande précarité en Midi-Pyrénées. (FNARS Midi-Pyrénées, Octobre 2010)

2. Étude sur la participation des usagers et bonnes pratiques dans les structures de la lutte contre les exclusions de la région Bourgogne. (FNARS Bourgogne, Février 2012)

3. Enquête sur la participation des personnes accueillies dans 356 établissements du réseau de la Fédération, principalement dans le secteur AHI. (FAS, Décembre 2017)


Deux études sur la participation et l’expression des usagers


La première étude conclut que les professionnels n’ont pas attendu la promulgation de la loi n°2002-2 pour expérimenter des formules de participation, mais que peu d’établissements ont mis en place un CVS au sens réglementaire du terme. L’étude relève également que la politique de participation a le moins de prise sur les personnes en situation de grande précarité.


La deuxième étude aborde plusieurs sujets, dont :

  • Le CVS reste un outil méconnu des professionnels et les établissements désignent les CVS comme des instances qui en réalité ne le sont pas. Le CVS s’est progressivement adapté au fonctionnement de la structure. C’est cet ajustement qui est à l’origine de cette multitude de CVS entrainant un flou quant à leur objet.

  • L’étude détaille des idées provenant de différents CVS (un représentant pour chaque étage, une journée de campagne électorale) et évoque une autre forme de démocratie représentative (des usagers membres du conseil d’administration).

  • L’étude a également axé son analyse autour de l’accès à l’information comme moyen d’exercice de la citoyenneté (réunion sur l’actualité, des débats, accès aux journaux, à internet, à la télévision, à une bibliothèque…).

  • Un focus a été fait sur les groupes d’expression et les enquêtes de satisfaction, levier de participation collective pour le premier et support à l’expression individuelle pour le second.

  • L’étude s’est aussi intéressée aux groupes projets / d’initiatives et leurs activités, considérant qu’ils constituent de véritables lieux propices à la participation.

  • Des initiatives locales pour faire vivre la participation (systèmes d’autogestion, mise en place d’inter-CVS, commissions thématiques) ont été recensées.

  • Les autres secteurs (handicap, centres sociaux, etc.) ont été sollicités afin de voir si des solutions existaient en réponse aux difficultés rencontrées par les établissements du secteur Accueil, hébergement et insertion.


Cette étude fait également le parallèle entre la participation et la notion d’empowerment[42] ou autonomisation : « si, à l’origine, [la notion de participation] désigne le fait de prendre part à une action collective (…), [elle] s’inscrit aujourd’hui dans une logique d’empowerment. Cette démarche veut en effet que la personne exclue, préalablement définie de manière négative ou stigmatisante, soit désormais considérée comme participante, active et citoyenne. À trop vouloir « parler pour » ou « parler au nom de », on prend le risque d’isoler d’avantage des citoyens (…), et de les priver d’être eux-mêmes, les acteurs de leur développement. »


Les principaux enseignements de l’enquête de 2017


Cette enquête fait ressortir plusieurs sujets confirmant les tendances de la dernière étude de l’ANESM publiée en 2014 :

  • La question de la participation est bien appréhendée par les établissements (92%) mais le CVS est mis en place par une partie seulement (35%) et une part conséquente des répondants (77%) utilise d’autres formes de participation.

  • Les CVS (lorsqu’ils existent) sont conformes à la loi, mais le rôle est mal appréhendé : confusion entre un CVS visant à permettre aux résidents de participer à la vie de l’établissement et des groupes de paroles permettant de réguler la vie en collectivité.

  • Le CVS améliore le « vivre ensemble », élément essentiel pour des structures dans lesquelles la vie collective occupe une place importante.

  • Seulement 25% des CVS dispose de moyens dédiés : ce qui constitue un frein à la mise en place des instances de participation.

  • Les instances collectives restent une modalité largement mise en œuvre pour faire vivre la participation dans les structures.

  • De nombreux questionnements et une forte demande d’échanges pour favoriser la mise en place et l’accompagnement vers la participation ressortent de l’enquête.


D. Les limites à la mise en place des dispositifs dans les CADA


Appliquer la législation et la réglementation, s’assurer du respect des conditions préalables et s’approprier les bonnes pratiques professionnelles ne sont pas suffisants pour mettre en place un dispositif de participation. Il faut également que l’établissement s’intéresse en amont au sens des actions qu’il réalise ainsi qu’aux enjeux et limites à la mise en place de son dispositif de participation.


Les limites liées aux usagers


  • L’hétérogénéité et les particularités du public accueilli peuvent rendre difficile la représentativité et donc l’exercice de la citoyenneté.

  • En fonction du statut de l’usager, l’adhésion à la participation ne sera pas la même.

  • La participation suppose une aptitude à communiquer ou à trouver un intérêt à exprimer son point de vue devant d’autres. Les personnes accueillies peuvent être dans un état peu propice à la communication. Cela nécessite une connaissance précise des capacités de tous les usagers.

  • Le manque de motivation des usagers, de volonté, d’énergie, le renoncement, le fatalisme, la morosité, le sentiment de ne pas se sentir concerné par les futurs changements ne facilitent pas la mobilisation et la participation.

  • Faire se rencontrer et débattre des personnes qui n’ont en commun que d’avoir traversé des épreuves peut accentuer les difficultés de ces personnes. Le partage peut avoir un effet de contamination peu propice à la dynamisation des personnes.


Les limites liées au CADA


  • Le manque de culture partagée de la participation : par les institutionnels, les administrateurs, les directions, les salariés, les usagers, etc.

  • Le manque de communication, d’information et de formation des professionnels et des usagers.

  • Le manque de motivation et de temps des professionnels.

  • Accepter la remise en cause dans sa pratique professionnelle n’est pas simple, d’autant plus si cela vient des usagers. D’où les difficultés de certains travailleurs sociaux à s’impliquer.

  • L’incapacité des professionnels à répondre à toutes les demandes. Les personnes accueillies expriment leurs souhaits et malheureusement faute de moyens financiers, les établissements ne peuvent pas répondre à ces demandes, laissant place à la frustration.

  • Les relations de subordination et le fait de « penser à la place de l’usager ».

  • Les durées de séjour, le turnover des personnes accueillies, la typologie de l’établissement et la configuration des locaux peuvent rendre l’exercice de la participation délicat et difficile.

  • Les dotations des CADA sont limitées et utilisées pour le logement et le personnel.


Concilier les aspects budgétaires avec le respect de la réglementation sur des sujets qui peuvent apparaître comme secondaires au regard des besoins immédiats des personnes accueillies peut être problématique.


Les limites liées aux dispositifs de participation


  • Si le projet d’un CADA est orienté vers la prise en charge individualisée, et que les usagers bénéficient d’un logement individuel, quel est l’intérêt de mettre en place un dispositif de participation collectif ?

  • La participation collective peut devenir une contrainte, contre-productive par rapport aux dynamiques individuelles, incarnées par le projet personnalisé.

  • Le risque de dérive existe : perte d’intérêt des participants, apparition de chefs peu démocrates, instrumentalisation des dispositifs de participation par quelques-uns dans une logique de contre-pouvoir, etc.

  • Animer une réunion où se confrontent des idées divergentes, permettre l’expression dans un climat de respect, aboutir à un consensus, ne s’acquiert pas de façon innée.

  • Dédramatiser sur l’absence de représailles : « Comment je vais être perçu si je ne viens pas ? » « Quel impact sur ma procédure de demande d’asile ? »


Les professionnels doivent se poser la question du sens et identifier leurs propres enjeux et limites afin de pouvoir mettre en place un dispositif de participation répondant aux personnes accueillies / accompagnées, à la fois actif (dynamique), effectif (se traduit par un effet, par des actes réels) et conforme à la réglementation.



III. La participation des usagers dans les CADA de la région Hauts-de-France


L’objectif de l’étude (réalisée entre mars et juin 2018) était d’évaluer le degré d’appropriation des dispositifs de participation par les professionnels et les usagers, d’identifier les bonnes pratiques, et d’analyser et comprendre les avancées ou freins éventuels au développement de la participation. Les résultats présentés sont basés sur des éléments déclaratifs et n’échappent pas à la subjectivité des interlocuteurs. J’ai toutefois essayé de rendre compte de la diversité des points de vue.

Au 1er trimestre 2018, la région Hauts-de-France comptait 28 CADA répartis sur plus de 25 communes, soit un peu plus de 6% de la capacité nationale d’hébergement en CADA.

Parc d'hébergement pour migrants en Hauts-de-France


A. L’étude réalisée auprès des professionnels


68% des CADA de la région Hauts-de-France ont accepté de répondre à l’enquête, soit 1824 places d’hébergement.


La configuration des CADA


Trois éléments vont avoir un impact sur la mise en œuvre des dispositifs de participation :

1. Plus la capacité d’accueil est élevée avec une typologie d’usagers différente, plus la représentativité est complexe à mettre en œuvre.

è Les professionnels gèrent chacun en moyenne 96 places[43].

2. Il est plus facile de communiquer, mobiliser et réunir les usagers présents dans un même bâtiment.

è Seulement 16% des CADA gèrent des logements collectifs, les autres CADA disposent de logements éclatés (37%) et de logements mixtes (47%).

3. Il est plus difficile de mettre en place et d’animer un dispositif de participation pour les CADA ayant un taux d’encadrement faible.

è Le taux moyen d’encadrement est d’un équivalent temps plein (ETP) pour 19,4 places[44].


Les évaluations internes et externes de la loi n°2002-2


Même si 79% des professionnels des CADA déclarent avoir réalisé une évaluation interne, ils ne sont que 47% à avoir terminé ou entamé une évaluation externe. Elles permettent pourtant à l’établissement de prendre du recul quant à ses pratiques en faisant intervenir à la fois des personnes internes et externes à l’établissement, d’analyser le cadre organisationnel et les impacts sur les usagers. L’IGAS relève[45] à ce sujet que « la démarche d’évaluation interne et externe constitue un levier de management pour les directeurs d’ESSMS. »


La place des usagers dans la vie des CADA


La place des usagers dans la vie des CADA est faible : quatre opérateurs gestionnaires d’un CADA invitent les usagers ou les anciens usagers à participer à leur assemblée générale et un seul opérateur intègre un ancien usager au sein de son conseil d’administration. Impliquer un ancien usager présente pourtant un avantage : poser le regard de l’usager au cœur de l’instance décisionnelle de l’établissement. Il peut défendre les droits des usagers en connaissance de cause, faire part de ses observations sur les points forts et les points faibles, communiquer entre pairs.


La participation des usagers à la vie et au fonctionnement des CADA


  • 89% des professionnels ont mis en place ou prévoient de mettre en place un ou plusieurs dispositifs de participation. Seuls quatre CADA ont mis en place un CVS.

  • Ces dispositifs ont été mis en place récemment : seuls deux dispositifs ont été mis en place il y a plus de huit ans.

  • 74% des professionnels ont mis en place d’autres des formes de participation : groupe d’expression, réunion (de concertation, des résidents, d’expression, collective trimestrielle), café des résidents, journal. Certaines formes se rapprochent des règles précisées par le décret n°2004-287, d’autres des recommandations de l’ANESM.

  • 33% des dispositifs ne sont pas préparés avec les usagers.

  • 22% des dispositifs accueillent des administrateurs et l’ouverture vers l’extérieur est faible avec seulement 17% d’intervenants externes.

  • Les dispositifs sont animés à 100% par les professionnels des CADA. Seul un CADA a procédé à l’élection du président du CVS parmi les usagers.


Les autres modalités de participation à la vie des CADA


En complément de ces dispositifs de participation réglementaires, tous les CADA ayant participé à l’enquête ont mis en place au moins une autre forme de participation : réunions obligatoires, temps d’échanges obligatoires ou non, groupe de parole sur un thème (santé, écologie, etc.), réunion d’accueil avec les nouveaux arrivants, échanges collectifs sur un sujet d’actualité.


La conclusion des professionnels des CADA


1. Les dispositifs ressortent comme essentiels au sein de structures dans lesquelles la vie collective occupe une place importante.

2. Les instances collectives restent une modalité largement mise en œuvre pour faire vivre la participation dans les structures. Les professionnels des CADA ont globalement intégré dans l’ADN de leurs établissements les notions de participation et d’expression des usagers. Quasiment tous les établissements ont mis en place un dispositif sous une forme ou sous une autre, que ce soit dans l’esprit de la règlementation (loi n°2002-2 et décret n°2004-287) ou au sens animation (activités collectives internes ou externes).

3. Même si l’exercice de la citoyenneté n’est pas mis en avant, les professionnels interrogés considèrent que les dispositifs de participation ont permis des avancées dans d’autres registres : pour répondre aux besoins des personnes accueillies (sortir de l’isolement au travers des temps d’échange, pouvoir s’exprimer, s’investir et s’impliquer), des professionnels (transmettre des informations, donner du sens, prendre du recul sur les pratiques) ou de l’établissement (adapter les activités, favoriser et renforcer le lien social).

4. Les règles d’apparence simple imposées par la loi sont contraignantes en termes de fonctionnement. Même si l’esprit de la loi est présent, l’appropriation et la mise en œuvre ressortent plus hétérogènes. Certaines règles (élection, communication, règlement intérieur, etc.) ne sont pas conformes à la législation en vigueur.

5. Les établissements sont confrontés à de nombreuses difficultés structurelles (configuration des locaux, réduction des délais de séjour, accompagnement individuel chronophage), rendant compliquées la mise en place et l’animation des dispositifs de participation.

6. L’absence de formation spécifique pour les professionnels et les usagers, l’animation et la mobilisation constituent des freins.

Mettre en place un dispositif de participation au sens règlementaire n’est pas suffisant. Il faut être attentif aux effets sur les personnes accompagnées. Les effets sur les personnes accompagnées ne sont pas formellement mesurés (il s’agit de la perception des professionnels), il n’est donc pas possible d’évaluer l’impact réel de ces dispositifs.


B. L’avis des usagers[46]


Trois nouveaux éléments ressortent de cette étude :

1. Beaucoup de documents et d’informations sont commentés et remis dans une langue qui n’est pas systématiquement comprise par l’usager. La communication est pourtant un enjeu et transmettre une information n’est pas suffisant, il faut s’assurer que l’information soit reçue et comprise ! « Plus les hommes seront éclairés, plus ils seront libres » (Voltaire, 1694-1778).

2. La participation et l’expression sont des notions vagues aux yeux des usagers et les enjeux (droit, liberté d’expression) ne sont pas perçus : tout est assimilé à de la participation (faire le ménage, participer aux activités, respecter les règles, etc.). Les besoins ou problèmes sont de nature essentiellement individuelle (être accompagné pour la demande d’asile, être suivi psychologiquement, incivilité). Ce point peut être relié à l’absence de formation / d’information sur les dispositifs de participation et d’expression.

3. Les besoins exprimés par les usagers correspondent essentiellement au deuxième étage de la pyramide de Maslow (1943), à savoir les « besoins de sécurité ». Les dispositifs de participation et d’expression se trouvant plutôt au troisième (besoins d’appartenance), quatrième (besoins d’estime) ou cinquième étage (besoins d’auto-accomplissement).


CONCLUSION


Pour évaluer l’effectivité d’un dispositif, évaluer la conformité réglementaire n’est pas suffisant. Il faut également prendre en considération l’impact du dispositif sur les participants (professionnels ou usagers). Plus de seize années après la promulgation de la loi n°2002-2, les CADA ont globalement mis en place un ou plusieurs dispositifs de participation et d’expression, néanmoins ils ne sont pas tous conformes à la réglementation en vigueur. De plus, de nombreuses limites ou freins subsistent et laissent à penser que l’impact sur les participants n’est pas suffisamment pris en considération.


Le sujet est large et complexe : la législation et la réglementation sont à cheval sur deux codes (CESEDA et CASF) évoluant régulièrement, les acteurs sont multiples et les dispositifs sont interconnectés, les études relèvent de nombreuses pratiques et conditions préalables, les délais sont contraints et les ressources limitées, les professionnels ne sont pas systématiquement formés à la participation, les personnes accompagnées sont dans une situation de stress, d’attente et manquent de motivation.

Il peut être tentant de dissocier les deux dispositifs de participation – pourtant complémentaires – et considérer que la participation à la vie et au fonctionnement n’est pas une priorité, et privilégier la participation à la prise en charge. Ce n’est pas parce que les personnes accompagnées vivent dans un état de stress lié à leur situation, qu’il faut penser que leurs préoccupations ne sont qu’individuelles. La participation à la vie et au fonctionnement permet aux personnes accompagnées de sortir de cet isolement et de retrouver des repères dans un monde qui sera le leur le temps de la procédure. Pour certains, ce sera l’occasion de les préparer à leur future vie en France, pour d’autres une opportunité d’appréhender les valeurs fondatrices de la démocratie. Pour les professionnels c’est aussi l’occasion de prendre du recul sur leurs pratiques et d’améliorer le fonctionnement des établissements et de la vie en collectivité.


Les personnes accompagnées sont libres de participer à la vie et le fonctionnement des établissements les hébergeant. Cela ne doit pas se traduire par une obligation.

Depuis 2002, les conclusions des rapports ou études convergent toutes vers les mêmes conditions préalables, font ressortir une multitude de bonnes pratiques professionnelles et identifient clairement les limites et les freins des dispositifs. Il n’y a pas de réponse unique. Face à cette quantité d’informations, les professionnels sont confrontés à un sentiment d’impuissance ou de découragement. Il importe cependant de ne pas se retrancher derrière les difficultés pour justifier la non mise en place d’un dispositif. Tous les CADA n’étant pas systématiquement confrontés aux mêmes difficultés, il n’est pas justifié de ne rien tenter.

La mise en place des dispositifs de participation et d’expression passe par l’appropriation par les professionnels de nombreux sujets liés à l’organisation et au management (communication, motivation ou animation) ne semblant pas entrer dans le champ de leur formation initiale. Ces sujets sont d’autant plus complexes à mettre en œuvre que les personnes accompagnées ne maîtrisent pas forcément le français (et réciproquement pour les travailleurs sociaux qui maîtrisent rarement la langue de leurs interlocuteurs). La motivation est d’autant plus difficile que ces dispositifs font l’objet d’un paradoxe de taille : ils ne sont pas obligatoires mais ils sont importants.


Les concepts de participation et d’expression à la vie et au fonctionnement sont à l’évidence difficile à comprendre et peuvent paraître abstraits pour des personnes préoccupées par leur situation individuelle. Nombre de ces dispositifs mis en place abordent beaucoup plus facilement les activités et les animations que la vie et le fonctionnement des établissements. Une dérive est possible, ces sujets étant plus fédérateurs et motivants pour les personnes accompagnées car elles perçoivent immédiatement les effets de leur implication.

La réduction des délais dans l’instruction des demandes d’asile va entraîner mécaniquement une pression sur les structures et dispositifs en place. Le risque de renoncer à la mise en place des dispositifs est élevé, d’autant plus que les professionnels seront focalisés en priorité sur le respect du cahier des charges pour la prise en charge des personnes accueillies, au détriment de dispositifs chronophages et aux effets limités lorsqu’ils sont mal adaptés. À ce phénomène s’ajoutent la réduction des dotations globales et les ressources contraintes.


En 2018, force est de constater que les questions et les demandes d’échanges sont toujours présentes pour les professionnels des CADA de la région Hauts-de-France. Les résultats de l’enquête montrent l’intérêt des professionnels des CADA pour la participation et ses effets. Peu d’établissements disposent des dispositifs de participation tels que prévus par la loi. Nombreux sont les établissements à avoir mis en place des dispositifs s’en rapprochant, mais les freins identifiés les empêchent d’animer activement leurs dispositifs, réduisant ainsi l’impact pour les personnes accompagnées.

Quels que soient les freins ou les limites, les établissements doivent s’assurer que les conditions sont réunies pour favoriser la participation et l’expression, sans présumer de ce que sera la participation ou les impacts. Même si le démarrage peut sembler long et difficile, appliquer la méthode Kaizen (méthode japonaise dite « des petits pas ») pourrait amorcer une dynamique génératrice d’effets à court ou moyen terme. Afin de ne pas s’essouffler et se retrouver tel Sisyphe et son rocher, les professionnels devraient également mesurer avec plus de précision l’avancement et les effets de leurs actions (amélioration des conditions d’accueil, prise de recul sur le fonctionnement, etc.).



[1] Ces chiffres peuvent inclure des demandes déposées dans plusieurs pays par les mêmes personnes.


[2] Le précédent maximum remonte à 1999 avec 0,7 million de demandes dans une UE à 15 pays.


[3] UNHCR, (2017). Global Trends – Forced Displacement in 2016. p. 2


[4] CIRÉ, (2011). Les maladies du séjour, Guide pratique. 71 p.


[5] Article 36 de la loi n°98-349 du 11/5/1998. L’asile territorial sera supprimé et remplacé par la protection subsidiaire (loi n°2003-1176 du 10/12/2003).


[6] KRULIĆ J., (2003). La notion légale de réfugié et le droit d'asile en France. Revue internationale et stratégique. p. 132


[7] OFPRA, (2018). À l’écoute du monde. Rapport d’activité 2017. p. 20-51-57


[8] CNDA, (2018). Rapport d’activité 2017. p. 4-5


[9] La naissance de l’OFII remonte à l’ordonnance n°45-2658 du 2/11/1945 qui crée l’Office national d’immigration.


[10] La Direction générale des étrangers en France conçoit et pilote les politiques d’immigration et d’intégration.


[11] Loi n°2016-274 du 7/3/2016 relative au droit des étrangers en France visant un double objectif : mieux accueillir et intégrer les étrangers ayant obtenu le droit de s’établir en France.


[12] Loi n°2015-925 du 29/7/2015 portant réforme du droit d’asile (articles L. 744-1, L. 744-3, L. 744-6 et L. 744-9 du CESEDA).


[13] Arrêté du 17/4/2015 relatif à l'aide au retour et à la réinsertion.


[14] Places (CADA, AT-SA, HUDA, PRAHDA et CAO) ouvertes et enregistrées dans le dispositif national.


[15] OFII, (2018). Rapport d’activité 2017. p. 14-15


[16] Trente-quatre guichets uniques sur l’ensemble du territoire métropolitain.


[17] Information du Ministère de l’intérieur du 4/12/2017 relative à l’évolution du parc d’hébergement des demandeurs d’asile et des réfugiés. p. 3


[18] Règlement (UE) N°604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26/6/2013.


[19] La procédure est dite accélérée dans plusieurs cas, par exemple : nationalité d’un pays considéré comme pays sûr, refus de relève des empreintes digitales, présentation de faux documents.


[20] Ces chiffres diffèrent légèrement de l’information du 4/12/2017 et du rapport d’activité de 2017 de l’OFII. L’OFII précise qu’il s’agit uniquement des places ouvertes et référencées dans le dispositif national (DN@).


[21] Information du Ministère de l’intérieur du 4/12/2017 relative à l’évolution du parc d’hébergement des demandeurs d’asile et des réfugiés.


[22] Projet de loi et loi de finances 2018 ; Information du Ministère de l’intérieur du 4/12/2017 ; Rapport IGAS (2013), l’hébergement et la prise en charge financière des demandeurs d’asile.


[23] Décret n°2017-665 du 27/4/2017, une nouvelle section 4 est consacrée au traitement automatisé de données à caractère personnel.


[24] Le décret n°2016-253 du 2/3/2016 précise les missions et les modalités de fonctionnement des CPH.


[25] Notamment les Centres d’hébergement d’urgence (CHU), les Centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) ou les Résidences hôtelières à vocation sociale (RHVS).


[26] Circulaire du Secrétariat d’État chargé du logement et de l’urbanisme du 8/4/2010 relative au SIAO, consolidé dans ses principes et ses missions par la loi n°2014-366 du 24/3/2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR).


[27] Circulaire du Ministère de l’intérieur du 25/1/2016 relative aux schémas régionaux d’accueil des demandeurs d’asile.


[28] Les CADA ont été créés par la circulaire n°19-22 de la direction de la population et de la migration du 19/12/1991.


[29] Articles R. 744-6 et L. 744-3 du CESEDA.


[30] Le financement est assuré par les préfectures de départements imputées sur l’action n°2 « la garantie de l’exercice du droit d’asile » des crédits du programme BOP 303 « immigration, asile et intégration ».


[31] Information du Ministère de l’intérieur du 4/12/2017 relative à l’évolution du parc d’hébergement des demandeurs d’asile – Annexe 1.1 p. 11


[32] Deux arrêtés du 29/10/2015 relatif au contrat de séjour type des CADA (texte 33) et relatif au cahier des charges des CADA (texte 34).


[33] L’instruction d’une demande d’asile peut prendre entre 12 et 14 mois, d’où une interprétation possible du décret. Dans son « plan immigration » initié en 2017, le gouvernement s’est fixé pour objectif de réduire ce délai de moitié. Voir l’instruction du Ministère de l’intérieur du 12/1/2018 relative à la réduction des délais d’enregistrement de demandes d’asile.


[34] L’ANESM rappelle que les recommandations ne sont ni exhaustives, ni figées, ni obligatoires à mettre en œuvre. Il est de la responsabilité de chaque établissement de choisir et de s’approprier ces recommandations.


[35] ANESM, (2012). Accompagner l’accès aux droits dans les établissements ou services de l’inclusion sociale. p. 5


[36] ANESM, (2014). La personnalisation de l’accompagnement des personnes accueillies dans les CADA. Rapport d’étude. p. 64


[37] BRUNET B., (2001). La participation et la représentation des usagers dans le dispositif départemental d’insertion par le logement : un enjeu social, une exigence démocratique. ENSP. p. 10-11


[38] Échelle de la participation définie par ARNSTEIN S. R. (1969). A Ladder Of Citizen Participation. Journal of the American Planning Association. p. 217


[39] ANESM, (2008). Expression et participation des usagers des établissements relevant du secteur de l’inclusion sociale. Rapport d’étude. pp. 11-12


[40] ANESM, (2008). Expression et participation des usagers des établissements relevant du secteur de l’inclusion sociale. Rapport d’étude. pp. 16-18


[41] IGAS, (2017), Le dispositif d’évaluation interne et externe des ESSMS : bilan. p. 30


[42] Processus par lequel un individu ou un groupe acquiert les moyens de renforcer sa capacité d’action, de s’émanciper. (BACQUÉ M.-H., 2005)


[43] Écart-type = 50,51 ; minimum = 38 ; maximum = 268.


[44] L’arrêté du 29/10/2015 relatif au cahier des charges des CADA précise dans son § II-2-2.1 : « Un taux d'encadrement d'1 ETP pour 15 personnes constitue la norme applicable (…) dans la limite d'un ratio d'1 ETP pour 20 personnes hébergées (…) », objectif rappelé dans la circulaire du 4/12/2017.


[45] IGAS, (2017). Le dispositif d’évaluation interne et externe des ESSMS : bilan. p. 41


[46] Quarante-six usagers ont participé à l’étude, soit un taux de réponse de 13% (quinze CADA ont été sollicités, soit 1419 places).



Article rédigé dans le cadre d'un Mémoire de fin d'études de la 2ème année de Master - Année universitaire 2017/2018 - Management des établissements médico-sociaux - Faculté Ingénierie et Management de la Santé (ILIS).


Citer cet article : Guignette, A. (2018). La participation des usagers dans les centres d'accueil pour demandeurs d'asile. Mémoire de fin d'études de la 2ème année de Master Management des établissements médico-sociaux. Faculté d'Ingénierie et Management de la Santé. Université de Lille. 120 pages.

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